周宏春 國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員

　　循環(huán)經(jīng)濟(jì)并不排斥“末端治理”，相反應(yīng)該包括“末端治理”的內(nèi)容；實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧、實(shí)現(xiàn)我國環(huán)境質(zhì)量的根本改善，也有賴于“末端治理”。在我國目前條件下，“末端治理”仍是環(huán)境保護(hù)的主要手段，必須強(qiáng)調(diào)并加大投資力度。

　　黨的十六屆三中全會(huì)、四中全會(huì)都提出了大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求，黨中央和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)也高度重視循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在國家的大力倡導(dǎo)和推動(dòng)下，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展得到了各級(jí)政府的熱烈響應(yīng)，也成為理論研究的熱點(diǎn)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的案例總結(jié)和理論研究的文章不斷見諸于報(bào)端。大力推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并不排斥“末端治理”；相反，還應(yīng)加大投資力度，加快環(huán)保設(shè)施建設(shè)。這主要基于以下考慮：其一，循環(huán)經(jīng)濟(jì)是環(huán)境污染的解決途徑之一，但代替不了污染治理措施；其二，并非所有污染物都能達(dá)到“零排放”，因而需要處理和最終處置；其三，我國局部地區(qū)的大氣污染、水污染已相當(dāng)嚴(yán)重，問題的最終解決還得靠“末端治理”；其四，國外發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，最初是從垃圾或廢棄物減量化和循環(huán)利用角度提出的，國外河流的污染也是靠治理才取得成功的。不少文章將減量化（Reduce）、再利用（Reuse）和再循環(huán)（Recycle），即3R作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的三原則。將杜邦公司的3R制造法推廣到化工行業(yè)，就可能出現(xiàn)外延不覆蓋問題；將之推廣到整個(gè)企業(yè)、乃至整個(gè)國家的循環(huán)經(jīng)濟(jì)，肯定存在外延不覆蓋的問題。舉例來說，我國的工業(yè)化、城市化在加速，未來15～20年要建設(shè)200億平方米的建筑物，需要消耗大量的資源原材料，物質(zhì)需求增長是不可避免的，也是無法“減量化”的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要能源的生產(chǎn)和消費(fèi)來支撐，但能源利用不能循環(huán)，否則“永動(dòng)機(jī)”早就造出來了。物質(zhì)運(yùn)動(dòng)遵循熱力學(xué)第二定律，即物質(zhì)熵增定律，任何人無法違反。雖然我國大量的家電產(chǎn)品陸續(xù)進(jìn)入報(bào)廢期，需要重視回收和再生利用問題，但從總體上看廢舊物資積累還不夠，大多數(shù)產(chǎn)品，特別是小汽車、房屋等還沒有進(jìn)入報(bào)廢期，物質(zhì)的循環(huán)利用率不可能達(dá)到國外的先進(jìn)水平。鑒此，減量化、資源化和無害化（三化）作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的原則可能更適合，因?yàn)樵倮煤驮傺h(huán)只是資源化的手段。

　　既然“末端治理”對(duì)改善環(huán)境質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧十分重要，我們就應(yīng)該在系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)化、市場化、社會(huì)化等方面做好文章。要強(qiáng)調(diào)的是，這里的五“化”是針對(duì)“末端治理”，或環(huán)保設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營和服務(wù)而言的；1996年歐盟環(huán)保產(chǎn)業(yè)報(bào)告也僅涉及環(huán)境商品和服務(wù)。如果提倡環(huán)境保護(hù)市場化，容易使人產(chǎn)生誤解，誤以為環(huán)境保護(hù)要推向市場，其實(shí)不然。環(huán)境保護(hù)是市場“失靈”領(lǐng)域，不能靠市場自身來解決；政府采用市場化手段保護(hù)環(huán)境，可以經(jīng)濟(jì)地處理污染物；況且，法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)制定、公眾意識(shí)、監(jiān)督執(zhí)行等，必須發(fā)揮政府的公共管理職能。

　　系統(tǒng)化主要指環(huán)保設(shè)施的設(shè)計(jì)、工程建設(shè)等，必須整體考慮，統(tǒng)籌安排。例如，城市污水處理廠建設(shè)是一個(gè)涉及管道、水量、利用、系統(tǒng)控制等方面的系統(tǒng)工程，必須通盤考慮可收集的污水量、處理后的中水使用、雨水利用可能性等因素，雨、污分流也應(yīng)成為管網(wǎng)建設(shè)必須考慮的因素，按照成本原則，進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，合理布局，以達(dá)到系統(tǒng)最優(yōu)。對(duì)河流的污染治理而言，還需總體把握沿岸地區(qū)污水量的分布、河水自凈能力等因素。美國紐約市污水處理廠的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)由市環(huán)保局負(fù)責(zé)，并成立了三個(gè)事業(yè)局負(fù)責(zé)融資、運(yùn)營和監(jiān)督管理，這種模式值得借鑒。我國的城市污水處理特別是河流污染治理，城建部門和環(huán)保部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，更好地發(fā)揮各級(jí)地方環(huán)保局的作用，并監(jiān)測處理后的水質(zhì)，以符合達(dá)標(biāo)排放的要求，改善河流水環(huán)境。

　　標(biāo)準(zhǔn)化是指環(huán)保設(shè)施生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國的環(huán)境保護(hù)強(qiáng)調(diào)“誰污染誰治理”，與此相對(duì)應(yīng)，一些環(huán)保產(chǎn)品的生產(chǎn)也無法統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因而出現(xiàn)大量的“非標(biāo)”產(chǎn)品，這是可以理解的。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的日臻完善，特別是垃圾、水處理的市場化以后，許多產(chǎn)品可以實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。國內(nèi)50多家垃圾焚燒設(shè)備基本使用了標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品；污水處理廠也應(yīng)根據(jù)規(guī)模制定一系列的標(biāo)準(zhǔn)化。這樣，既有利于節(jié)約資金、提高效率，也有利于提高我國環(huán)保產(chǎn)品的競爭力，并使之走向國際市場。

　　生態(tài)化是指按照生態(tài)規(guī)律進(jìn)行“末端治理”。這包括幾層含義：一是更好地運(yùn)用“相生相克”的生態(tài)規(guī)律，進(jìn)行湖泊富營養(yǎng)化治理。隨著生活和農(nóng)業(yè)面源污染問題的日益突出，我國水體富營養(yǎng)化問題的治理顯得十分迫切。按照熱力學(xué)第二定律，農(nóng)藥、化肥等物質(zhì)稀釋到湖水中是熵增過程，而富集起來則是逆熵，因而需要能量投入。另一方面，水葫蘆等水生植物具有富集水中營養(yǎng)元素的能力。因此，可以通過發(fā)展“水葫蘆”產(chǎn)業(yè)，解決湖泊水體的富營養(yǎng)化問題。將水葫蘆收集起來生產(chǎn)有機(jī)肥，上海已有成功的實(shí)踐，可以推廣。二是用生態(tài)方法，包括氧化塘、土壤滲透等，進(jìn)行一般污水的處理。三是垃圾處理、水處理產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化。垃圾和水處理還會(huì)帶來二次污染問題，如水處理后的大量污泥問題必須進(jìn)行綜合治理。總之，通過采取綜合性措施治理污染，以最小的經(jīng)濟(jì)投入收到盡可能好的環(huán)境保護(hù)績效。

　　市場化是指政府采用市場化手段，推進(jìn)污染治理工作的開展。環(huán)保設(shè)施運(yùn)營市場化有三層含義。首先，治污企業(yè)與排污企業(yè)之間是購買服務(wù)關(guān)系；第二，治污企業(yè)自負(fù)盈虧；第三，治污企業(yè)之間存在競爭。推進(jìn)環(huán)保設(shè)施市場化的好處在于：一是將污染治理的成本明晰了。原來由政府建設(shè)、事業(yè)單位運(yùn)營時(shí)，治理成本是模糊的，政府收費(fèi)后也可能會(huì)用于其他方面；由專業(yè)化公司運(yùn)作后，則要獨(dú)立核算，花多少錢在污染治理上有案可稽。二是形成了制衡機(jī)制，降低了監(jiān)管成本。原來政府要對(duì)眾多的排污企業(yè)監(jiān)管，難度較大；市場化后排污企業(yè)與治污企業(yè)之間的契約關(guān)系，不僅降低了管理成本，還可以提高監(jiān)管效率。三是專業(yè)化治理，解決了治理規(guī)模的不經(jīng)濟(jì)問題。例如，據(jù)美國環(huán)保局1992年的研究，環(huán)保設(shè)施市場化運(yùn)作成本要比公營（政府或事業(yè)單位）低10～20％。江蘇某污水處理廠的集中治理，比分散治理僅基建投資一項(xiàng)就節(jié)約208萬元，每年還節(jié)省廢水處理費(fèi)84萬元。環(huán)保設(shè)施運(yùn)營在我國沿海地區(qū)已有大量的成功經(jīng)驗(yàn)，成功的前提是：嚴(yán)格的執(zhí)法、合理的收費(fèi)、企業(yè)的誠信和政府的引導(dǎo)。這些應(yīng)因地制宜，在各地推廣應(yīng)用。

　　社會(huì)化主要指引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)行環(huán)保設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營。環(huán)境保護(hù)光靠政府投入是不夠的，還必須按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，吸引社會(huì)資金，發(fā)揮市場在配置資源方面的基礎(chǔ)性作用。在這方面，國內(nèi)已經(jīng)有了很多探索，形成了BOT、TOT、BOO等模式。此外，國外利用地方債券建設(shè)環(huán)保設(shè)施的經(jīng)驗(yàn)，也值得我們借鑒。在美國，市政債券分為普通債券和收益?zhèn)瘍煞N，前者以政府的財(cái)政收入（稅收）作擔(dān)保發(fā)行，用于城市公共事業(yè)建設(shè)；后者以公共項(xiàng)目本身的收益（權(quán)）作擔(dān)保發(fā)行，如公路、橋梁的收費(fèi)權(quán)，供水與污水的收費(fèi)權(quán)，醫(yī)院和機(jī)場的收入，低收入人群的住房租金等。以美國水務(wù)市場（含供水、污水管網(wǎng)與處理設(shè)施建設(shè)以及河道疏浚等流域治理等）為例，每年的建設(shè)性投資需求約2300億美元，其中85％來自市政債券投資，政府直接財(cái)政投資僅占15％，用于投資回報(bào)率較低的污水治理項(xiàng)目。

　　政府必須為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造必要的外部條件。由于治污企業(yè)的相對(duì)壟斷地位，在批準(zhǔn)、核定排污收費(fèi)價(jià)格時(shí)，既要保證民間投資者能夠還本付息并有所盈利，又不能加重排污企業(yè)的負(fù)擔(dān)，排污收費(fèi)價(jià)格不宜定得太高。因此，民間投資者的盈利就必須有政府的政策優(yōu)惠，包括土地價(jià)格、稅收和其他方面的優(yōu)惠。在政府財(cái)政能力有限的情況下，引入民間資本，把政策優(yōu)惠轉(zhuǎn)變?yōu)橹挝燮髽I(yè)的盈利，并按實(shí)際需要提取折舊和大修費(fèi)用，提高污染治理設(shè)施的運(yùn)營效率，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供保證。