1引言?

　　為學習澳大利亞、新西蘭兩國在調水工程水質安全與運營管理方面的實踐經驗，提高對南水北調工程的管理能力，應澳大利亞新南威爾士州立法會、新西蘭新中工商會的邀請，國務院南水北調辦公室“水質安全與水源保護”考察團于2006年11月中旬赴澳大利亞和新西蘭進行了專題考察。?

　　考察期間，先后拜訪了澳大利亞雪山工程公司和新西蘭Genesis電力有限公司，參觀考察了墨爾本市的亞那河、昆士蘭州的布里斯班河、奧克蘭市的瓦卡特河的水質狀況和新西蘭的Moawhango水庫，并與這些部門的管理人員、專業(yè)技術人員就水質安全、水源保護以及工程運營管理等方面的內容進行了相互交流與研討。本文主要在介紹澳大利亞雪山工程水質安全與運營管理等方面成功經驗的基礎上，對我國南水北調工程如何開展水源與調水水質安全和運營管理工作做了一點思考，以期能對南水北調工程的建設與運營管理有所裨益。?

2雪山工程簡介

　　雪山工程位于澳大利亞東南部的新南威爾士州與維多利亞州之間的山區(qū)，運行范圍包括澳大利亞東南部2000km2的地域。該工程是聯(lián)邦政府和新南威爾士州、維多利亞州政府三方于1947年為開發(fā)利用雪河水資源、解決墨累河及其支流馬蘭比吉河流域的干旱缺水問題而開始規(guī)劃實施的。?

　　該工程在雪山山脈東坡的雪河及其支流上建庫蓄水，將東坡斯諾伊河的一部分多余水量，通過自流和抽水，經隧洞和明渠，使南流入海的雪河水西調墨累河，北調馬蘭比吉河支流圖穆特河，發(fā)展下游的灌溉及城市供水，并利用兩河在雪山地區(qū)不足100km范圍內的800m落差，建梯級電站，達到調水與開發(fā)水電相結合的目的。1949年聯(lián)邦政府通過雪山水電法，組建雪山工程管理局，負責雪山工程的調查、規(guī)劃設計和建設實施。?

　　該工程于1949年正式開工，1974年完工，歷時25年，工程總投資為8.2億澳元，為澳大利亞第一個調水工程，也是世界上最復雜的大型水電工程之一，是跨流域、跨州界水力發(fā)電和農業(yè)灌溉相互補償調節(jié)的水庫群和水電站群工程，包括16座水庫(總庫容約84.7億m3，有效庫容69.1億m3)、7座水電站(總裝機容量為375.6kW，其中2座地下式，1座抽水蓄能式)、1座抽水泵站(抽水流量為25.5m3/s)、12條隧洞(總長約145km)及80km的輸水渠(管)等組成。規(guī)劃年調水量為23.6億m3，其中調給馬蘭比吉河13.8億m3，調給墨累河9.8億m3，維多利亞州和新南威爾士州各得一半，并保證一定下泄水量，干旱期為南澳洲供水，供水量由維多利亞州和新南威爾士州各負擔一半。沿途利用落差（總落差760m，裝機376萬kW，年發(fā)電51.3億kW/h）發(fā)電供應首都堪培拉及墨爾本、悉尼等城市。?

3雪山工程水質安全措施及經驗?

　　雪山工程在20世紀40年代規(guī)劃之初，對水源區(qū)和輸水線路的水質安全問題基本沒有采取行之有效的防護措施。當工程運行一段時期后，隨著人口的增加、工農業(yè)的發(fā)展，雪山工程受水區(qū)需水量越來越大，而水源區(qū)和輸水沿線的城市和農牧業(yè)所排放的各種污染物卻隨之增加，再加上氣候原因導致的水源區(qū)徑流量減少以及人為因素使得河流自然資源管理不當，雪河流域許多河流出現(xiàn)生態(tài)功能退化現(xiàn)象。為此，為確保雪山工程的水質安全，近些年來，政府和雪山工程管理局（公司）以水資源可持續(xù)利用為原則，從“水源區(qū)管理、水土保持、控制農牧業(yè)用水、實時監(jiān)測、科學調度、依靠社會力量加強水質保護”等方面加強工程水源區(qū)和輸水線路的水質安全。?

　　首先，為彌補雪山工程在興建之初過少考慮水源區(qū)水質保護問題，在工程運行后，又在水源區(qū)甚至集水區(qū)陸續(xù)投入大量資金購買水庫周圍比水庫面積大得多土地，在此范圍內嚴禁耕種，最多只允許低密度放牧，盡可能防止有害物質進入水體。?

　　同時，聯(lián)邦政府極為重視水土保持工作，將雪山工程的水源區(qū)大多辟為國家公園，公園內游覽者只能在特定的通道上行走，不發(fā)展其它產業(yè)。并采取有效措施保護植被，政府規(guī)定坡度陡于18度的坡地禁止耕種，防止水土流失，避免由此造成水體的富營養(yǎng)污染。?

　　另外，為控制農田和草場灌溉后排出的水體把農藥、化肥與有機物、鹽分帶往水源及輸水線路以及減少水土流失，有關州政府不再簽發(fā)新的農牧業(yè)取水許可證，甚至還要采用進一步提高水價的措施，減少灌溉用水，改變既費水又威脅環(huán)境的被動局面。?

　　再者，雪山工程（管理局）公司對水源和輸水線路的水質實行實時監(jiān)測，并動員社會力量共同對由于洪水、藍藻爆發(fā)和農田污水以及其它一些不可預知的偶然事故所造成的污染，及時報告，及時采取有效應急措施，確保供水水質安全。?

　　由此可見，加強水源與輸水線路水質的綜合管理是確保調水水質安全的重要保障。?

4雪山工程運營管理及經驗?

　　雪山工程是一項跨州的調水工程，早在工程規(guī)劃階段就由聯(lián)邦政府、新南威爾士州政府和維多利亞州政府三方共同簽訂協(xié)議組建了雪山委員會，并成立了雪山工程管理局，具體負責雪山調水工程規(guī)劃、設計與施工以及制定水量分配、電價、運行管理及流域保護等方面的章程。工程建成后，主要由雪山委員會負責運行管理，該委員會由來自聯(lián)邦政府、兩個相關州、雪山工程管理局的水利和電力專家組成。?

　　該工程運行30余年來，在運營管理方面有以下兩點經驗值得我們借鑒。?

　?。?）水源與調水的統(tǒng)一運營管理是充分發(fā)揮工程效益、實現(xiàn)調水安全的有力保障。

　　20世紀初，聯(lián)邦政府通過立法，將水權與土地所有權分離，明確水資源是公共資源，所有權歸國家擁有。調水工程是水資源使用權的再次分配（或轉讓），雪山工程為跨流域調水工程，其調出水量，在聯(lián)邦政府的協(xié)調下，由相關各州根據(jù)協(xié)議確定。在水源和調水調度上，由雪山委員會統(tǒng)一管理，這種統(tǒng)一調度管理模式，在調度過程中能夠統(tǒng)籌兼顧調水與發(fā)電、防洪等其它功能的關系，有利于提高工程利用率，發(fā)揮工程的綜合利用效益，最大可能地實現(xiàn)調水的安全和工程調水的目標。?

　?。?）政府控股下的股份制運作、企業(yè)化管理是實現(xiàn)調水工程良性運營的關鍵。

　　20世紀90年代開始，澳大利亞所有的服務行業(yè)和氣、油、電、水等行業(yè)都進行了改革，盡量把這些行業(yè)私有化或者成立國有公司。為實現(xiàn)新形勢下的工程良性運營，2002年6月，澳大利亞國會和相關各州議會立法通過將雪山工程管理局改制為股份有限公司，由聯(lián)邦及相關各州政府控股,實行股份制運作、企業(yè)化管理，實現(xiàn)了所有權與經營權分離，提高了企業(yè)和資本的運作效率，理順了投資各方的產權關系和雪山工程公司與用水戶的關系，保障了所有者的權益。管理和運營雪山工程是雪山工程公司的主要業(yè)務之一，此業(yè)務由中央政府發(fā)給營業(yè)執(zhí)照，通過立法規(guī)定詳細的運營方式,它有權使用國有資產并向用水戶供水,國家通過授權詳細規(guī)定了在各種條件下如何調控水量以達到計劃要求，授權其管理所有資產，并進行市場化運作。政府對供水公司的管理是通過具有法律效應的授權及財務審查來體現(xiàn)的，供水公司不擁有水權，它無權向無用水許可證的需水戶供水。幾年來，公司運營狀況良好。?

5對南水北調工程的幾點思考?

　　雪山工程從規(guī)劃、建設伊始，已經有50余年了，無論在水質安全、水源保護方面，還是在工程運營管理體制方面，都有一些值得在南水北調工程建設與運營管理中借鑒的經驗和吸取的教訓。在此，做一點思考，以期能對南水北調工程的建設與運營管理有所裨益。?

　　（1）以水資源可持續(xù)利用為原則，實現(xiàn)水源與調水水質安全是南水北調工程成敗的關鍵。

　　雪山工程在規(guī)劃之初基本沒有對水源區(qū)和輸水線路的水質安全問題采取有效的防護措施，結果在運行一段時期后，調水水質安全受到威脅，為此，政府和雪山工程管理局（公司）不得不采取了一系列補救措施，確保輸水水質安全。?

　　同樣，水質安全也是我國南水北調工程成敗的關鍵。在水質安全方面，要吸取雪山工程的教訓，應該在南水北調工程規(guī)劃、建設之時，就以水資源可持續(xù)利用為原則，加強水源區(qū)和輸水線路的管理，認真做好水源區(qū)及輸水沿線的水環(huán)境治理與保護以及水土保持等工作。在水源區(qū)和輸水沿線區(qū)域內，正確處理好人口、資源、環(huán)境和發(fā)展之間的關系，大力發(fā)展循環(huán)經濟，建立飲用水水源保護區(qū)，并在國家層面上進行飲用水源地水源和輸水線路沿線保護管理的相關政策、法規(guī)和法律的建設，努力構建輸水水質保護的長效保障機制，確保南水北調工程的可持續(xù)運行。?

　?。?）以水資源優(yōu)化配置為取向，加強水源與調水干線統(tǒng)一調度是實現(xiàn)工程目標和安全運營的有力保障。

　　雪山工程是跨流域、跨州界的調水工程，其調出水量在聯(lián)邦政府的協(xié)調下，由相關各州根據(jù)協(xié)議確定。而在工程運行調度上，由雪山委員會統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌兼顧調水與工程其它功能的關系，最大可能地實現(xiàn)了供水的安全。?

　　我國的南水北調工程也是跨流域、跨省、市的調水工程，工程建成后，每條輸水線路也應該統(tǒng)一調度，統(tǒng)一運營管理。如中線工程，可考慮將現(xiàn)有的南水北調中線水源有限責任公司和南水北調中線干線工程建設管理局甚至包括漢江集團公司，在進行主輔分離、資產重組后，統(tǒng)一組建南水北調中線有限責任公司，全面負責南水北調中線從水源到調水干線的一體化運營管理；對東線工程，由于歷史原因，資產關系復雜，且江蘇段工程綜合利用性強，管理機構比較健全，并已運營多年，故該線一期工程建成后，可暫時組建東線水源和東線干線兩個有限責任公司，但該線二期工程建成后，應根據(jù)實際情況組建南水北調東線有限責任公司，全面負責南水北調東線從水源到調水干線的一體化運營管理。

　　每條輸水線路統(tǒng)一調度、統(tǒng)一運營管理，有利于水資源的統(tǒng)一管理和水量的統(tǒng)一調配，有利于提高管理效率，有利于統(tǒng)籌兼顧調水與灌溉、防洪、航運（東線）、發(fā)電（中線）等各項功能的關系，有利于受水區(qū)和水源區(qū)經濟社會的協(xié)調發(fā)展。由此可見，水源與調水干線的統(tǒng)一調度、統(tǒng)一運營管理是實現(xiàn)南水北調工程目標和安全運營的有力保障。?

　?。?）以國家宏觀調控為基礎，做好股份制運作與企業(yè)化管理是實現(xiàn)南水北調工程良性運營的關鍵。

　　調水工程一般是國家從經濟社會發(fā)展的全局出發(fā)所作的水資源配置的政府行為，是保證經濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性工程，必須以國家宏觀調控為基礎。2002年6月，雪山工程在運行了20多年后，為實現(xiàn)新形勢下的工程良性運營，工程運營管理體制發(fā)生了根本性的轉變，由原先的雪山工程管理局改制為雪山工程股份有限公司，實行聯(lián)邦及相關各州政府控股（不是私有化）下的股份制運作、企業(yè)化管理，實現(xiàn)了所有權與經營權的分離。?

　　在我國的南水北調工程建設與運營管理中，國家的宏觀調控作用主要體現(xiàn)在制訂水資源合理配置方案，協(xié)調調水區(qū)與受水區(qū)之間以及相關各省、市之間的利益關系，制訂合理的水價政策，建立節(jié)水型城市和節(jié)水型社會，開展水污染防治和生態(tài)與環(huán)境保護等方面的工作。?

　　股份制是市場經濟條件下的一種有效資本組織形式。我國的南水北調工程投資有國家、地方政府和銀行貸款三部分組成，投資結構的多元化客觀上要求調水工程實行股份制運作。這種運作方式，有利于所有權和經營權的分離，有利于提高企業(yè)和資本的運作效率，有利于形成“利益共享、風險共擔”的機制。工程投資（受益）各方的利益建立在調水工程效益這一同一的共同體上，必然關心調水工程的運營管理狀況，促使工程投資（受益）各方具有牢固的凝聚力。?

　　企業(yè)化管理是市場經濟條件下南水北調工程實現(xiàn)良性運營的一種有效管理模式。南水北調工程實行資本金制度，由于水商品的特殊性和水準市場的特點，國家投入的資本金在本質上屬于政策性投資，為了最大限度地發(fā)揮工程效益，實現(xiàn)工程的良性運營，在市場經濟條件下要求南水北調工程按照企業(yè)化進行管理。同時，南水北調工程項目法人對項目的策劃、資金籌措、工程建設、生產經營、債務償還和資產的保值增值，實行全過程負責，也要求南水北調工程必須建立相應的企業(yè)化管理機制進行管理。?

　　由此可見，我國南水北調工程只有以國家宏觀調控為基礎、實行股份制運作與企業(yè)化管理，才能協(xié)調好工程投資（受益）各方的利益關系，才能充分調動工程投資（受益）各方的積極性，也才能最終實現(xiàn)南水北調工程的良性運營。?

6結語?

　　本文在介紹澳大利亞雪山工程背景、水質安全與水源保護措施、運營管理等方面的情況及實踐經驗的基礎上，從我國南水北調工程水源與調水水質安全、水源與調水干線統(tǒng)一調度和股份制運作與企業(yè)化管理三個方面，做了一點思考。希冀所述經驗與思考能對南水北調工程的建設與運營管理有所借鑒與參考。?

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作者簡介：張力威（1952-），男，國務院南水北調工程建設委員會辦公室環(huán)境與移民司司長，主要從事環(huán)境與移民等方面的管理工作。