劉春鑫

　　一、建議設(shè)立綜合部門
　　由于產(chǎn)業(yè)化涉及財(cái)政、建設(shè)、環(huán)保、計(jì)劃、稅務(wù)、土地等多個(gè)部門，沒(méi)有一個(gè)綜合部門的推動(dòng)和協(xié)調(diào)，難免造成投資方要與多個(gè)部門逐個(gè)打交道、耗時(shí)費(fèi)力。
　　建議城市政府設(shè)置產(chǎn)業(yè)化辦公室，采取政府一站式服務(wù)的方式。該辦公室應(yīng)由財(cái)政、建設(shè)、環(huán)保、計(jì)劃、稅務(wù)、土地等多個(gè)部門公務(wù)員組成。投資方僅需與該辦公室談判、協(xié)作；簽約主體為市建委（建設(shè)局）或市財(cái)政局，并輔以市政府頒發(fā)的《專營(yíng)管理辦法》以協(xié)調(diào)各相關(guān)部門的行為。
　　二、關(guān)于產(chǎn)業(yè)化范圍
　　《意見(jiàn)》基本明確了管網(wǎng)應(yīng)由政府投資，排污收費(fèi)暫無(wú)法彌補(bǔ)?？紤]到管網(wǎng)的戰(zhàn)略意義和規(guī)劃意義，按照西方國(guó)家的慣例，作為污水收集系統(tǒng)的管網(wǎng)是必須由政府投資和管理的。對(duì)于我國(guó)來(lái)講，由于管理體制的原因，管網(wǎng)的規(guī)劃、建設(shè)、管理涉及多個(gè)部門、難以協(xié)調(diào)，只有充分發(fā)揮社會(huì)主義的優(yōu)越性、依靠行政手段才能處理管網(wǎng)管理中跑、冒、裂、漏、破路改線等工作。
　　由于政府財(cái)力，管網(wǎng)建設(shè)的投資缺口很大。一方面，由于該部分投入無(wú)法按照污水處理廠的生產(chǎn)能力核定收益，使得投資者不愿涉足；另一方面，管網(wǎng)的不配套導(dǎo)致水處理終端設(shè)施污水處理廠建成后開(kāi)工不足，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。對(duì)于這一兩難問(wèn)題，解決方案是由政府按照管網(wǎng)部分固定資產(chǎn)的投資額為投資方逐年返還回報(bào)，而管網(wǎng)建成后即交由政府行業(yè)主管部門進(jìn)行管理。
　　三、亟需清理完善適用于內(nèi)外資符合WTO規(guī)則的BOT法律框架
　　目前，我國(guó)關(guān)于BOT項(xiàng)目融資的法律規(guī)定主要是對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部1995年發(fā)布的《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》，國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部1995年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》和國(guó)家計(jì)委、國(guó)家外匯管理局發(fā)布的《關(guān)于借用長(zhǎng)期國(guó)外貸款實(shí)行總量控制下的全口徑管理的范圍和辦法》。但是這些法規(guī)和文件都是針對(duì)的外資投資，并且是在我國(guó)加入WTO之前出臺(tái)的。隨著投融資多元化的發(fā)展，巨量的民間資本和國(guó)有背景的資本也大量加入BOT方式投資的熱潮中?？紤]到在WTO規(guī)則下，各種資本應(yīng)享受同等的國(guó)民待遇，所以應(yīng)制定統(tǒng)一的吸收投資的法律規(guī)定。
　　四、關(guān)于土地使用權(quán)
　　按照現(xiàn)行《土地法》的規(guī)定，擁有地上、地下附著物的產(chǎn)權(quán)就必須擁有土地使用權(quán)，而且劃撥土地使用權(quán)地上物資產(chǎn)不可用來(lái)租賃、抵押等處置。這使得基礎(chǔ)設(shè)施的投資方在融資時(shí)存在一定的障礙；而如果以出讓形式獲得土地使用權(quán)，則又增大了投資者的投資成本，同時(shí)也導(dǎo)致用戶和政府作為購(gòu)買方的代價(jià)。
　　筆者建議，既然基礎(chǔ)設(shè)施是為社會(huì)服務(wù)的，其專有設(shè)施、設(shè)備包括土地不可能用于其他商務(wù)用途，而且合同期滿要完全移交給政府，政府應(yīng)以行政劃撥的方式授予投資方土地使用權(quán)，從而使各方成本降低。同時(shí)，為了保證投資者在經(jīng)營(yíng)期具備融資的條件，政府可以承諾在必要時(shí)允許由投資方支付象征性的出讓金以獲得出讓土地使用權(quán)，并要求在經(jīng)營(yíng)期間不得轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營(yíng)期滿交回政府。
　　五、關(guān)于產(chǎn)權(quán)問(wèn)題
　　在民營(yíng)資本出現(xiàn)以前，政府對(duì)外商投資的項(xiàng)目擔(dān)心產(chǎn)權(quán)完全歸外商對(duì)國(guó)家和人民有危險(xiǎn)，所以堅(jiān)持設(shè)施產(chǎn)權(quán)的有條件擁有和處置權(quán)，并必須于預(yù)定年限內(nèi)移交政府；隨著投資多元化的發(fā)展，國(guó)內(nèi)資本包括民營(yíng)資本、國(guó)有背景的資本在大量地成為投資方，在這種情況下，采用BOT的變形BOO模式成為可能。BOO模式下，投資者按照與政府簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議永遠(yuǎn)擁有設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，并應(yīng)保證設(shè)施的生產(chǎn)效率和持續(xù)改進(jìn)。因?yàn)锽OO模式下投資回報(bào)持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)，此時(shí)可以進(jìn)一步降低政府補(bǔ)償?shù)膯蝺r(jià)。
　　實(shí)際上，由于資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)是密不可分的，如果沒(méi)有產(chǎn)權(quán)僅有經(jīng)營(yíng)權(quán)，運(yùn)營(yíng)服務(wù)企業(yè)難以依靠項(xiàng)目本身使用財(cái)務(wù)杠桿進(jìn)行融資，制約了企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，增大了企業(yè)的財(cái)務(wù)成本，不利于降低服務(wù)費(fèi)。最佳辦法應(yīng)是同步轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)期限滿后將產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)完整移交回政府。
　　六、關(guān)于運(yùn)營(yíng)時(shí)間
　　《意見(jiàn)》中對(duì)“投資設(shè)施”的運(yùn)營(yíng)期限要求不超過(guò)30年，考慮到設(shè)施本身使用年限（電氣設(shè)備10年，主體設(shè)備15～20年，土建設(shè)施30年以上）、大修年限（電氣設(shè)備5年，主體設(shè)備8～10年，土建設(shè)施10年以上）的特點(diǎn)，以及分?jǐn)偼顿Y成本、為投資者提供適當(dāng)?shù)挠臻g的考慮，25～30年較為合理；而對(duì)“特許承包經(jīng)營(yíng)”，期限規(guī)定不超過(guò)8年，不利于設(shè)施設(shè)備按正常生命周期發(fā)揮作用，不如改為15年，即剛好部分主體設(shè)備更新改造完成，對(duì)先后經(jīng)營(yíng)者皆體現(xiàn)公平。
　　七、關(guān)于稅費(fèi)優(yōu)惠政策
　　對(duì)于西部開(kāi)發(fā)中基礎(chǔ)設(shè)施的投資，國(guó)家有明確的稅收優(yōu)惠政策，如所得稅按15%計(jì)征、免征增值稅、免征設(shè)備進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和設(shè)備進(jìn)口關(guān)稅等；而對(duì)于非西部地區(qū)則沒(méi)有明文規(guī)定，各地執(zhí)行的政策也不統(tǒng)一。依筆者之見(jiàn)，要體現(xiàn)對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的支持和公益事業(yè)的特殊性，建議對(duì)污水處理項(xiàng)目享受與西部開(kāi)發(fā)一樣的稅收政策。
　　八、保持進(jìn)出水質(zhì)與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的一致性
　　對(duì)于國(guó)家財(cái)力來(lái)講，環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)“高消費(fèi)”的活動(dòng)，也將隨著社會(huì)的進(jìn)步逐步提高標(biāo)準(zhǔn)。由于一項(xiàng)污水處理設(shè)施的工藝選擇受技術(shù)發(fā)展的影響，一旦定型，難以更改。特別是對(duì)于BOT模式的投資，長(zhǎng)達(dá)二十多年的特許經(jīng)營(yíng)期，隨著人民對(duì)環(huán)保需求的逐步提高，必將導(dǎo)致國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高。如何使已在多年前的技術(shù)條件下按選定的工藝建成的設(shè)施進(jìn)一步符合新的標(biāo)準(zhǔn)，既不能限制發(fā)展，又不能給投資者帶來(lái)過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)，是需要投資者和政府方面在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中慎重考慮的。這就需要保留分期建設(shè)的可能，并在規(guī)劃用地時(shí)不但是要考慮規(guī)模的擴(kuò)大，還要考慮進(jìn)一步進(jìn)行深度處理的工藝擴(kuò)展性。
　　九、投資主體的確定
　　《意見(jiàn)》中對(duì)是否采用招投標(biāo)確定投資主體問(wèn)題，除提出“鼓勵(lì)”外，未做出“必須”的明確規(guī)定，顯然是考慮到各地招商融資的需要?？紤]到產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程和招標(biāo)成本，可規(guī)定設(shè)施規(guī)模達(dá)到一定程度的設(shè)施投資和轉(zhuǎn)讓，必須采用招標(biāo)方式，否則采用協(xié)議方式。這樣有利于條件較差的地區(qū)吸引資本。